上都是元王朝建立的陪都，又称做滦京、上京，城址在今正蓝旗五一牧场境内。

元王朝的创始人忽必烈是成吉思汗的孙子，生于1213年(太祖八年)。成吉思汗临终前遗命第三子窝阔台继承汗位，大汗的领地、宫帐及兵马都交给幼子拖雷。拖雷有子11人，正妻所生有蒙哥、忽必烈、旭烈冗、阿里不哥等4子。蒙哥(宪宗)于1251年继承汗位时，任命其弟忽必烈总领漠南汉地军国庶事。忽必烈奉命由漠北南下，驻帐于金莲川，召募天下名士，既有满腔经纶的学者，又有精通治理国家的谋士，有人独具一技之长，有人是战功卓著的勇将，成为一个文武兼备的政治集团，称为金莲川幕府。忽必烈在这些幕僚的策谋和参与下，对邢州、河南、关中等地进行综合治理，采取中原地区传统的汉法，改变了蒙古汗国传统的统治方式，取得了较好的效果。忽必烈在总理汉地军国事务时，不出征的夏季便驻在金莲川，冬季则寻找避寒的地方居住。金莲川幕府的大多数人都来自南方，不习惯于草居野次的账蓬生活。忽必烈为了解决这一矛盾，便在1254年(宪宗四年)修

复在战乱中已经破坏的抚州，充做幕府人员的暂时住所，随后去金莲川上筹建城郭，做长期经营的打算。1256年(宪宗六年)忽必烈命令刘秉忠选择合适的地点兴筑城郭，刘秉忠选中了桓州城东面、滦河北岸的冲积平川为筑城地点。这座城郭地址的北半部为一条东西横豆的土岗，取名为龙岗，南临滦河，东西都是广阔的草原，背靠起伏的山峦，气派宏伟，适宜于兴筑大规模的城郭。兴筑工程用了三年时间，第一年先建宫室，第二年开始筑城，第三年基本建成，命名为开平。正当营建开平的时候，有人告发忽必烈及幕府人员偷用国库钱财和滥收赋税。蒙哥汗对于忽必烈的所作所为，违背蒙古传统的统治方式，触犯了蒙古统治集团的利益，便派人到各地考核、罗织罪名。忽必烈不得不妥协让步，交出河南、陕西、邢州的权力，撤回幕府人员，将爱女送到蒙哥处当人质，蒙哥才停止了考核。蒙哥汗于1259年(宪宗九年)在四川钓鱼山死去，在鄂州前线的忽必烈和留守漠北的阿里不哥闻讯后，都开始了争夺汗位的活动。忽必烈从前线北撤，在燕京城外屯住了三个月，等待大军北撤和联络支持他的宗王，1260年三月才回到开平。蒙古宗王从东西道率部来会，忽必烈的妻子也被护送回来。同年十月便在开平登蒙古大汗位，建元中统。

阿里不哥在漠北也自称为大汗，与忽必烈唱开了对台戏。忽必烈便率兵北上，夺取蒙古汗国的都城和林，取消阿里不哥的汗位，终于占领了和林，阿里不哥西退。忽必烈鉴于和林的地理位置、经济状况和当时的政治形势都不适宜作为全国的统治中心，便将官帐南迁，从此和林城便失去了都城的位置。

忽必烈即汗位的最初几年，面临着治理中原地区和处理漠北阿里不哥叛乱两大难题。在建都方面，也有建都燕京、符合汉人地主阶级帮助蒙古统治者建立正统王朝?还有建都开平，利用自己的根据地，建立与内蒙本土的联系中心，照顾蒙古民族利益和生活习惯的问题。忽必烈即位之初，大部分时间都驻在开平，到燕京也是驻在城郊的潮河川或州等地，直到1263年(中统四年)才确定将开平府升格为都城，定名为上都；第二年又将燕京改名为中都，以中都为首都，上都为陪都，确立了两都制度。1272年(至元九年)改中都为大都，1276年(至元十三年)在原中都城东北新建的大都城基本建成，宜到1285年(至元二十二年)官署和居民大多迁入新城中。

上都城的扩建和改造也经历了几年。1261年(中统二年)时，先在开平设立宫殿府，负责营建工程。第二年将兴州、松山县和望云县划归开平府。确立两都制度后，便着手在上都进行大规模建设。1263年(中统四年)设立上都路总管府，升上都路管领的望云县为云州，松山县升为松州；又将宣德州升为府，改属上都路。