国营农、牧场是一个企业单位 ,其使用的土地属国有土地 ,所以它只有使用权 ,没有所有权 ,然而 ,在现行国营农、牧场土地管理体制中 ,各农、牧场却以土地所有者的身份对土地资产进行管理 ,并代表政府对土地进行行政管理 ,出现土地使用者管理土地使用者的现象 ,从而造成土地管理法律体系不建全 ,违法案例增多 ,国有土地收入不能流入国家财政等诸多问题。